2018-01-03

【香港01】香港01:港鐵站上蓋豈是發展商囊中物? 政府應建公營房屋 (1176)

  • 近年,政府的公營房屋(包括公屋及居屋)落成量始終不能達標;另一方面,政府不時將港鐵車站上蓋及附近地段的物業發展權批予港鐵公司,這種「鐵路加物業發展」模式一直被嘲為政府「明益」港鐵。若將這兩個問題放在一處思考,政府是否應該考慮在港鐵站上蓋及附近地段興建公營房屋?

港鐵迷Iain MacDonald曾製作一份「港鐵未來路線圖」,非常有趣,惟未知將來有多少個鐵路站的上蓋會被交予港鐵發展物業?(Iain MacDonald提供)

2007年12月,地鐵和九鐵(後者的鐵路網絡包括東鐵、西鐵、馬鐵和輕鐵)合併成港鐵公司,當中有一項重要的財務條款列明,港鐵將會取代九鐵,以政府代理人身份發展西鐵沿線物業用地,換言之,西鐵沿線物業用地的發展權原則上屬於政府。此外,日後屬於地鐵自然延伸的新鐵路項目,會採用「擁有權模式」開發,意即由港鐵公司出資、建造及營運,並由他們擁有該段鐵路;至於不屬地鐵自然延伸的新鐵路項目,則由政府決定應採用「擁有權模式」抑或「服務經營權模式」開發,後者的意思是由政府撥款建造新鐵路,然後向港鐵批出服務經營權。

政府認為建造觀塘延線對港鐵港司而言是「財務上不可行」,所以將該線的物業發展權批予港鐵。圖為觀塘延線的何文田站。(港鐵網頁圖片)

近年政府積極擴展鐵路網絡,建造中及已通車的包括西港島線、觀塘線延線、南港島線(東段)、沙中線和廣深港高鐵。在這五者當中,沙中線和高鐵都是以「服務經營權」模式開發,建造費由政府承擔;至於另外三條路線,都是原來地鐵公司的自然延伸項目,因此以「擁有權」模式開發,理論上港鐵公司要自行融資建造。然而,政府聲稱建造這三條線路的費用龐大,三個鐵路項目均為「財政上不可行」,因此政府將觀塘線延線和南港島線的物業發展權批予港鐵公司,而西港島線則由於毗鄰地方缺乏合適土地發展物業,所以政府才從基本工程儲備基金中撥款資助。

「鐵路加物業發展」模式 欠堅實理據

然而,港鐵的總收入連續十年上升,在2016年達到452億元,是2008年的2.5倍,為何動用72億元建造觀塘線延線也是「財政上不可行」?箇中玄機,是政府在2000年地鐵公司首次公開招股時,於公開招股章程中表明,將來地鐵公司發展新的鐵路項目,須有一定的商業回報率,否則政府可能會提供財政支援;而假如鐵路項目的預計總收入在扣除預計總開支後,少於預期的資本回報,即屬財政上不可行。簡單來說,港鐵公司並不是真的付不起錢建造新路線,而是政府先行為「付不起錢」下了一個與現實不符的定義

早在1999年政府推動地鐵公司私有化時,運輸局曾向立法會議員解釋將鐵路沿線物業發展權批予地鐵公司的優點。按照官方解說,這種安排的好處有二︰一、地鐵公司能協調車站、鐵路、附近基建,以及上蓋物業的地基,善用空間;二、地鐵公司同時管理鐵路和物業發展,假如物業發展方面發生了一些會影響鐵路的事件,地鐵公司可即時處理,避免影響鐵路運作。

這兩點「理據」固然言之成理,但其實只交代了「鐵路加物業發展」模式的好處,卻無法證明此模式的必要性。例如現時西鐵線的物業發展權不屬港鐵,難道便問題叢生?假如物業發展權在政府手中,又是否必然有礙港鐵管理鐵路事務?加上如前所述,港鐵並非真的拿不出錢建造新鐵路,而且地鐵上市招股書亦列明相關條款可作修改,所以政府根本不能證明鐵路的物業發展權必須交予港鐵。

港鐵物業租賃和管理業務收入龐大。(圖片來源︰港鐵年報)

港鐵要取得地皮的物業發展權,須向政府補地價,但地價是以未發展區域計算,不理會地鐵通車帶來的價值,因此港鐵可用較低價格取得一塊極具升值潛力的地皮,當中的資金差額便可以用來填補興建鐵路所需。換言之,港鐵能以物業發展權這項低風險投資籌集大額資金,用來興建新鐵路、擴展鐵路網絡、增加公司的資產總值,並擴闊票務收入來源。如此一來,港鐵的生意幾乎是穩賺不賠。據港鐵的2016年年報,港鐵正管理96,000個住宅單位,另外旗下還有13個商場,其物業租賃和管理業務收入達474億1千萬元,較2015年增加了4.6%。市民雖可享用新的鐵路服務,但代價卻是社會少了可以用來興建公營房屋的用地,以現時的土地及公營房屋需求而言,代價不可謂不大。

鐵路站旁建公營房屋 滿足房屋需求

政府並非從未曾在毗連港鐵站的地段興建公營房屋,位處西鐵天水圍站旁邊、預計於2018年底落成的屏欣苑即為先例。如前所述,西鐵沿線物業用地的發展權不屬港鐵公司,港鐵只是以政府代理人身份管理該等用地。政府原打算在天水圍站旁邊的地皮發展私人屋苑,但在2013年,由於社會對公營房屋的需求殷切,政府遂改於該地段興建居屋,也就是屏欣苑,合共提供2,000多個單位。可惜的是,政府一直不傾向在西鐵沿線發展公營房屋,據港鐵所示資料,西鐵線的柯士甸、南昌、荃灣西、錦上路、元朗、朗屏和屯門站,其毗鄰的物業發展地段均已批予私人發展商,至於八鄉車廠雖在港鐵網頁上顯示為「籌劃中」,但去年初政府亦已表明會用來發展私人屋苑。政府明明擁有西鐵沿線的物業發展權,卻要暴殄天物,慣性地將之批予發展商,興建貴價私樓,難怪官商勾結的輿論終年不息。

天水圍的屏欣苑,是首個建於港鐵站旁的資助房屋屋苑。(房委會圖片)

根據房屋及運輸局發表的《鐵路發展策略2014》,未來的鐵路網絡將新增洪水橋站、北環線、東涌西延線、屯門南延線、東九龍線、南港島線(西段)和北港島線。運輸及房屋局強調,政府在敲定新鐵路方案前,會就方案的具體走線、車站位置、推展方式、成本估算、融資模式,以至實際推展時間表諮詢公眾。換言之,政府理應尚未將新鐵路站上蓋或毗鄰地區的物業發展權批予港鐵。就此,為增加公營房屋供應量,政府不宜一如以往般將這些土地交予港鐵,而應考慮用來興建公營房屋。根據政府文件,鐵路物業項目可在短中期內提供14,000個住宅單位,若就中長期而言,則另有逾21,000個住宅單位,合計已是政府未來十年(即2018/19年度至2027/28年度)公營房屋建造目標的12.5%,若這些鐵路物業項目當中有一部分能用來興建公營房屋,當能減輕政府覓地建屋壓力。

2031年香港的鐵路網絡。(《鐵路發展策略2014》)

政府是港鐵的最大股東(持有75%股份),最理想的結果是使港鐵既有私人公司的效率,同時又能顧及全港市民利益。可惜的是,每當輿論談及港鐵公司的營運之道時,政府只會強調港鐵是上市公司、有責任照顧股東利益,卻從不考慮自己便是最大股東,而政府應有責任保障市民整體利益。若政府真的要幫助市民安居,必須反思「鐵路加物業發展」模式是否必然,並善用自身的西鐵沿線物業發展權,研究在鐵路站上蓋興建公營房屋,勿再「明益港鐵」。



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